O voto proferido pela ministra Cármen Lúcia, do Supremo Tribunal Federal, no início do julgamento das ações que discutem a redistribuição dos royalties do petróleo, representa muito mais do que uma posição jurídica sobre receitas públicas. Trata-se, a meu ver, de uma importante reafirmação dos fundamentos constitucionais do pacto federativo brasileiro.
Após 13 anos de suspensão da Lei nº 12.734/2012, por decisão liminar da própria relatora, o Supremo finalmente iniciou o julgamento de uma das mais relevantes controvérsias federativas das últimas décadas. O primeiro voto apresentado pela Corte reafirma pontos centrais que os Estados produtores, como o Espírito Santo, vêm sustentando desde o início dessa disputa: os royalties possuem natureza compensatória, estão diretamente vinculados aos impactos da exploração petrolífera e não podem ser transformados em instrumento genérico de redistribuição de receitas entre entes federativos.
A ministra Cármen Lúcia foi precisa ao destacar que a Constituição já definiu os titulares do direito à participação ou compensação financeira decorrente da exploração de petróleo e gás natural. O parágrafo 1º do artigo 20 da Constituição não trata os royalties como mecanismo de repartição indistinta da riqueza nacional, mas como compensação pelos ônus ambientais, econômicos, administrativos e sociais suportados pelos Estados e municípios diretamente afetados pela atividade extrativista.
Recordo-me de que, em 2013, quando fui entrevistado no Bom Dia ES, tive a oportunidade de defender exatamente esse mesmo ponto de vista. Naquela ocasião, na qualidade de Procurador-Geral do Estado que subscreveu e assinou a petição inicial da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI 4916) perante o STF, alertávamos que os royalties não são um privilégio ou um bônus financeiro concedido aos Estados produtores, mas sim uma contraprestação constitucional obrigatória para mitigar os impactos reais e os riscos extraordinários decorrentes da infraestrutura da cadeia do petróleo instalada em nossos territórios.
Esse ponto é fundamental. Ao longo dos anos, tentou-se construir uma narrativa segundo a qual os royalties deveriam ser distribuídos de forma igualitária entre todos os entes da Federação, sob o argumento de que o petróleo seria riqueza pertencente à União. Tal leitura, contudo, desconsidera a lógica constitucional da compensação financeira e ignora os impactos concretos suportados pelos territórios produtores.
A exploração petrolífera não gera apenas riqueza. Produz também riscos ambientais permanentes, pressão sobre a infraestrutura, demanda adicional por serviços públicos, alterações econômicas regionais e necessidade de investimentos contínuos em logística, segurança e estrutura urbana.
Foi exatamente essa realidade que a ministra reconheceu em seu voto, ao afirmar que os maiores prejuízos e ônus se concentram nas regiões produtoras e confrontantes. Outro aspecto particularmente relevante do voto foi o reconhecimento do equilíbrio federativo construído pela própria Constituição em matéria tributária. Os Estados produtores de petróleo já abrem mão de arrecadação expressiva de ICMS, uma vez que o imposto incidente sobre combustíveis derivados do petróleo é recolhido no destino, e não na origem. Os royalties, portanto, também funcionam como mecanismo compensatório dessa limitação tributária imposta constitucionalmente aos entes produtores.
Alterar a distribuição dessas receitas sem revisar simultaneamente esse modelo tributário significaria romper o equilíbrio federativo desenhado pelo constituinte. A ministra também enfrentou com clareza outro ponto central da controvérsia: a segurança jurídica. Durante mais de uma década, Estados e municípios produtores estruturaram políticas públicas, investimentos, contratos e planejamento fiscal com base nas regras vigentes de distribuição dos royalties. A mudança abrupta desse regime produziria impactos severos sobre as finanças públicas e comprometeria a estabilidade institucional e orçamentária desses entes.
Também em 2013 destacamos que o novo sistema de pagamento de royalties, à época recentemente aprovado no Congresso, rompia com contratos em curso, gerando instabilidade institucional, antecipando o cenário que agora se confirma na visão da relatora. Sustentávamos que subverter as regras vigentes de forma retroativa e abrupta estrangularia o planejamento orçamentário e puniria o Espírito Santo por sua responsabilidade fiscal, gerando uma insegurança jurídica capaz de afastar investimentos futuros no próprio desenvolvimento do setor energético.
No caso do Espírito Santo, essa discussão assume importância ainda maior. O Estado construiu, ao longo das últimas décadas, uma trajetória reconhecida nacionalmente de equilíbrio fiscal, planejamento e capacidade de investimento. Parte significativa dessa estabilidade está associada justamente à previsibilidade institucional e à segurança jurídica na gestão de suas receitas públicas. A eventual implementação da redistribuição prevista na lei de 2012 produziria perdas bilionárias para os Estados produtores e instauraria um ambiente de instabilidade regulatória em um setor fundamental para a economia brasileira.
Naturalmente, é legítimo discutir mecanismos de desenvolvimento regional e de redução das desigualdades entre os entes federativos. O próprio texto constitucional consagra esse objetivo. Tal discussão, contudo, não pode ocorrer à custa da descaracterização de institutos jurídicos claramente definidos pela Constituição. O voto da ministra Cármen Lúcia demonstra precisamente isso: cabe ao Congresso Nacional regulamentar a matéria, mas dentro dos limites constitucionais estabelecidos pelo pacto federativo.
O julgamento ainda será retomado após o pedido de vista do ministro Flávio Dino. Ainda assim, o voto da relatora já representa um marco importante na reafirmação de princípios constitucionais essenciais: segurança jurídica, equilíbrio federativo e respeito à natureza compensatória dos royalties do petróleo. Mais uma vez, o que está em debate no Supremo não é apenas uma disputa financeira entre Estados, é a própria coerência do modelo federativo brasileiro.
