O direito à saúde e à assistência social, embora
complementares,possuem competências
distintas no ordenamento constitucional.
A correta delimitação dessas atribuições evita
conflitos, assegura eficiência administrativa e
garante a efetividade dos direitos fundamentais.
O direito à saúde e à assistência social integra o núcleo essencial dos direitos sociais previstos na Constituição da República de 1988, especialmente nos artigos 6º, 196 e 203.
Trata-se de garantias fundamentais voltadas à promoção da dignidade da pessoa humana, exigindo atuação coordenada dos entes federativos.
Contudo, na prática, há frequentes conflitos quanto à delimitação de competências entre saúde e assistência social.
A judicialização dessas políticas públicas tem evidenciado a necessidade de compreensão técnica das atribuições de cada sistema: o Sistema Único de Saúde (SUS) e o Sistema Único de Assistência Social (SUAS).
A distinção entre tratamento de saúde e acolhimento socioassistencial nem sempre é clara, gerando decisões que, por vezes, impõem obrigações indevidas a determinado ente.
Nesse contexto, o presente artigo tem por objetivo esclarecer as competências da saúde e da assistência social, nos níveis estadual e municipal, abordando ainda situações controvertidas que desafiam a correta aplicação do ordenamento jurídico.
Estrutura Constitucional e Legal das Políticas Públicas
A Constituição Federal estabelece que a saúde é direito de todos e dever do Estado, sendo garantida mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doenças e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços.
Tal diretriz é concretizada por meio do SUS, estruturado de forma descentralizada e hierarquizada.
Por sua vez, a assistência social é prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição, com foco na proteção social, especialmente em situações de vulnerabilidade.
O SUAS organiza essa política pública em níveis de proteção básica e especial, sendo esta última subdividida em média e alta complexidade.
A distinção fundamental reside no objeto de cada política: a saúde visa o tratamento e a prevenção de agravos físicos e mentais, enquanto a assistência social busca assegurar condições dignas de existência, acolhimento e inclusão social.
Competência da Saúde: Âmbito Estadual e Municipal
No âmbito da saúde, a competência é comum entre União, Estados e Municípios, conforme o artigo 23 da Constituição.
Todavia, a execução se dá de forma descentralizada, cabendo aos Municípios a atenção básica e aos Estados a coordenação de serviços de média e alta complexidade.
Assim, atendimentos primários, como consultas e acompanhamento ambulatorial, são de responsabilidade municipal.
Já internações hospitalares, tratamentos especializados e serviços de maior complexidade, como internação psiquiátrica compulsória, são, em regra, organizados pelo Estado, embora com participação municipal na regulação e encaminhamento.
A jurisprudência consolidou o entendimento da responsabilidade solidária dos entes federativos, permitindo que o cidadão acione qualquer deles para garantir o acesso ao tratamento.
Contudo, internamente, a repartição de competências deve ser observada para fins de organização administrativa e ressarcimento.
Nesse contexto, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 793 da repercussão geral, firmou a tese de que os entes federativos possuem responsabilidade solidária na prestação de serviços de saúde, podendo qualquer deles ser demandado judicialmente para assegurar o direito fundamental à saúde.
Tal entendimento reforça a proteção do cidadão, evitando lacunas na prestação do serviço.
Mais recentemente, no julgamento do Tema 1234 da repercussão geral, o STF avançou na matéria ao estabelecer parâmetros para o cumprimento dessas decisões, destacando a necessidade de observância da organização do SUS e da repartição administrativa de competências, especialmente quanto à responsabilidade financeira e à possibilidade de ressarcimento entre os entes.
O Tribunal sinalizou que, embora a solidariedade exista perante o cidadão, a execução das políticas públicas deve respeitar a estrutura federativa e os níveis de complexidade do sistema.
Dessa forma, conclui-se que a responsabilidade é solidária em relação ao usuário, mas internamente é subsidiária e organizada, devendo cada ente atuar dentro de sua atribuição constitucional, sob pena de desorganização do sistema e ineficiência na prestação do serviço público.
Competência da Assistência Social: Âmbito Estadual e Municipal
A assistência social, organizada pelo SUAS, possui execução predominantemente municipal, especialmente no que se refere à proteção social básica e à execução dos serviços de acolhimento.
Os Municípios são responsáveis pela implementação direta de equipamentos como CRAS, CREAS e unidades de acolhimento institucional.
A proteção social especial de alta complexidade, que inclui serviços como residência inclusiva e acolhimento institucional, é de responsabilidade do Município, ainda que conte com cofinanciamento e apoio técnico dos Estados e da União.
O Estado atua de forma subsidiária, coordenando e apoiando a rede socioassistencial.
Dessa forma, situações que envolvam acolhimento de pessoas em vulnerabilidade social, sem necessidade de tratamento médico contínuo, devem ser absorvidas pela assistência social municipal, e não pela saúde.
Zonas de Interseção e Conflitos de Competência
A maior dificuldade prática reside nas chamadas zonas de interseção, em que há simultaneamente demandas de saúde e de assistência social. Nesses casos, é essencial identificar qual é a necessidade preponderante do indivíduo.
Um exemplo típico é o de pessoas com transtornos mentais ou dependência química.
Durante a fase aguda, com necessidade de estabilização clínica, a competência é da saúde.
Após a alta médica, se persistir a vulnerabilidade social, a responsabilidade passa a ser da assistência social.
Outro ponto sensível ocorre quando decisões judiciais determinam acolhimento em instituições de saúde para suprir ausência de políticas socioassistenciais, o que configura desvio de finalidade e sobrecarga indevida do sistema de saúde.
Casos Controvertidos
1 – Acolhimento de Idosos
O acolhimento institucional de idosos em situação de abandono ou vulnerabilidade é, em regra, competência da assistência social municipal, por meio de instituições de longa permanência.
Entretanto, quando há necessidade de cuidados médicos contínuos, surge a discussão sobre eventual responsabilidade da saúde.
A solução adequada exige análise do caso concreto: se a demanda principal for social (abandono, ausência de família), a competência é do SUAS; se houver quadro clínico que demande internação, a responsabilidade é do SUS.
2 – Crianças e Adolescentes
No caso de crianças e adolescentes, o acolhimento institucional é regido pelo Estatuto da Criança e do Adolescente, sendo executado pela assistência social.
Contudo, situações que envolvam tratamento médico, psicológico ou psiquiátrico devem ser atendidas pela rede de saúde.
A confusão ocorre quando o acolhimento institucional é utilizado como substituto de tratamento de saúde, o que não encontra respaldo jurídico. Cada sistema deve atuar dentro de sua finalidade específica.
3 – Tratamentos Paliativos
Os cuidados paliativos representam uma área de interseção relevante. Trata-se de atendimento voltado à qualidade de vida de pacientes com doenças graves, sendo inequivocamente um serviço de saúde.
Entretanto, quando o paciente não possui suporte familiar ou condições de permanência em domicílio, pode surgir a necessidade de apoio da assistência social. Nesses casos, há atuação conjunta, sem transferência de responsabilidade entre os sistemas.
Critério Técnico para Definição de Competência
A definição da competência deve observar o critério da natureza da necessidade predominante.
Se a demanda for clínica, terapêutica ou médica, a competência é da saúde. Se for de proteção social, acolhimento ou vulnerabilidade, a responsabilidade é da assistência social.
Esse critério evita distorções e assegura a correta aplicação das políticas públicas. Além disso, preserva a lógica de organização do SUS e do SUAS, garantindo maior eficiência e racionalidade na prestação dos serviços.
Portanto, o direito à saúde e à assistência social, embora complementares, possuem campos de atuação distintos que devem ser respeitados para garantir a efetividade das políticas públicas.
A correta delimitação de competências entre saúde estadual, saúde municipal e assistência social municipal é essencial para evitar sobreposição de funções e assegurar atendimento adequado ao cidadão.
A judicialização dessas matérias exige do intérprete sensibilidade técnica para identificar a natureza da demanda, sob pena de impor obrigações inadequadas aos entes federativos.
A solução passa pela integração entre SUS e SUAS, respeitando suas atribuições constitucionais e legais.
Por fim, a análise criteriosa de cada caso concreto, especialmente nos cenários de maior vulnerabilidade, é indispensável para assegurar a dignidade da pessoa humana e a efetivação dos direitos sociais previstos na Constituição.
Artigo escrito em conjunto com Marcelo da Silva Henriques
