O Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (TCE-ES) concluiu uma auditoria sobre a licitação das obras do Mergulhão Norte-Sul, em Vitória, e identificou duas falhas no procedimento: exigências indevidas de qualificação técnica e fragilidades na elaboração da matriz de riscos. O julgamento ocorreu na sessão de 29 de outubro, por unanimidade, conforme o voto do relator, conselheiro Davi Diniz. O tribunal decidiu não anular a licitação nem o contrato, considerando o estágio avançado da obra e o risco de prejuízo econômico com a interrupção do empreendimento.
A fiscalização analisou a contratação integrada, modalidade que reúne em um mesmo contrato a elaboração dos projetos básico e executivo e a execução das obras. O empreendimento teve valor inicialmente estimado em R$ 92.263.945,05 e foi contratado por R$ 77.500.000,00.
A análise foi realizada a partir do procedimento de Concorrência Eletrônica utilizado para contratar os serviços. Segundo a área técnica do TCE-ES e o Ministério Público de Contas, foram identificadas deficiências na fase preparatória da licitação e na elaboração do edital, principalmente em relação à justificativa das exigências feitas às empresas interessadas.
Um dos problemas apontados foi a limitação do número de atestados técnicos apresentados pelas empresas para comprovar experiência anterior. O edital permitia a apresentação de, no máximo, dois documentos para essa finalidade.
Outro ponto questionado foi a exigência, durante a fase de recurso da licitação, de uma condição que não estava prevista originalmente no edital. A Administração passou a exigir qualificação específica de engenheiros eletricistas e mecânicos para avaliar o atestado referente ao profissional responsável pelo sistema de bombeamento completo.
O tribunal também analisou a classificação dos serviços considerados de maior relevância técnica para a contratação. Nesse ponto, identificou que a execução do sistema de bombeamento de águas pluviais foi incluída como item qualitativo, embora representasse apenas 2,16% do valor total do contrato.
A Prefeitura de Vitória apresentou justificativa para a exigência. Argumentou que o Mergulhão NorteSul é uma obra especial de engenharia, de grande porte e complexidade, e que o sistema de bombeamento das passagens subterrâneas tem importância técnica para o funcionamento do empreendimento, mesmo representando uma parcela pequena do orçamento.
O sistema é responsável pelo bombeamento das águas pluviais, uma estrutura necessária para evitar o acúmulo de água nas passagens subterrâneas. Por essa razão, a prefeitura sustentou que a experiência específica nesse serviço deveria ser considerada na avaliação da capacidade técnica das empresas participantes.
A área técnica do TCE-ES, porém, entendeu que faltou documentação para justificar a exigência. Segundo a análise, o processo não demonstrou que o serviço apresentava alta complexidade, que não poderia ser subcontratado ou que sua execução dependia necessariamente de qualificação específica nos termos estabelecidos.
O entendimento foi de que a irregularidade estava relacionada à falta de justificativa formal registrada no processo administrativo, e não à impossibilidade de exigir qualificação técnica para esse tipo de serviço.
Em sua análise, a equipe técnica destacou que a Administração pode estabelecer critérios de qualificação para serviços relevantes, desde que apresente justificativas claras e específicas para as exigências. Essas informações devem constar da fase preparatória da licitação, permitindo demonstrar por que determinada experiência profissional ou empresarial é necessária para a execução do contrato.
Tribunal descarta anulação do contrato
Apesar das falhas identificadas, o relator, conselheiro Davi Diniz, entendeu que não seria adequado anular a concorrência ou o contrato. A decisão considerou que as obras já estavam em estágio avançado de execução e que o desfazimento da contratação poderia gerar prejuízo econômico.
O entendimento levou em conta o risco de antieconomicidade, termo utilizado pela Administração Pública para indicar uma medida que pode provocar desperdício de recursos ou prejuízos financeiros em vez de trazer benefícios ao interesse público.
Assim, as falhas relacionadas às exigências de qualificação técnica foram reconhecidas, mas não resultaram na determinação de cancelamento da licitação ou do contrato.
A segunda falha apontada pela auditoria está relacionada à matriz de riscos da contratação. Esse documento estabelece como os riscos de uma obra ou serviço serão distribuídos entre a Administração Pública, que contrata, e a empresa responsável pela execução.
Na análise do Mergulhão Norte-Sul, o tribunal identificou que a matriz de riscos tratou de maneira genérica situações de caso fortuito e força maior. Também indicou o uso de termo aditivo como medida para reduzir os efeitos desses acontecimentos.
Caso fortuito e força maior são situações extraordinárias que podem afetar a execução de um contrato e que, conforme as circunstâncias, não podem ser previstas ou evitadas pelas partes. Já o termo aditivo é um instrumento formal utilizado para modificar ou complementar condições de um contrato administrativo.
Para o TCE-ES, a forma como esses pontos foram descritos na matriz de riscos apresentou impropriedades de redação. O tribunal avaliou, entretanto, que essas falhas não comprometem a validade da contratação e podem ser corrigidas por meio de recomendações para os próximos procedimentos licitatórios.
Secretaria de Obras recebe recomendações
Como resultado da auditoria, o TCE-ES recomendou que a Secretaria Municipal de Obras aperfeiçoe os procedimentos utilizados nas futuras licitações.
Uma das orientações é que os próximos editais apresentem exigências claras e objetivas sobre a qualificação técnica das empresas e dos profissionais responsáveis pelos serviços. A secretaria deverá especificar quais profissionais serão exigidos, quais funções deverão desempenhar e quais qualificações serão necessárias para cada atividade.
O tribunal também recomendou que as justificativas para identificar os serviços de maior relevância técnica ou de valor significativo sejam registradas de forma expressa e detalhada ainda na fase preparatória da licitação.
Outra orientação trata da eventual limitação do número de atestados técnicos aceitos para comprovar a experiência das empresas. Caso a Administração estabeleça esse tipo de restrição, deverá apresentar justificativa específica no processo administrativo.
A recomendação busca assegurar que os critérios de qualificação sejam definidos previamente e tenham relação demonstrada com as características dos serviços contratados, evitando exigências sem fundamentação técnica documentada.
Em relação às matrizes de riscos, o TCE-ES recomendou que a Secretaria de Obras aperfeiçoe a distribuição das responsabilidades entre o poder público e a empresa contratada.
A pasta deverá delimitar com precisão as situações de caso fortuito e força maior e indicar medidas que efetivamente reduzam os impactos desses acontecimentos sobre a execução dos contratos.
O tribunal também orientou que essas medidas sejam diferenciadas dos instrumentos utilizados para formalizar os efeitos de um risco que já ocorreu, como os termos aditivos.
Por fim, recomendou a criação de um procedimento de revisão prévia das matrizes de riscos e dos demais instrumentos relacionados antes da publicação dos editais.
A auditoria, portanto, resultou no reconhecimento de falhas na preparação da licitação do Mergulhão Norte-Sul, sem determinação de anulação do contrato. As recomendações do TCE-ES deverão orientar a Secretaria Municipal de Obras na elaboração dos próximos editais e na definição dos critérios técnicos e contratuais das futuras contratações.
