O “Orçamento Participativo” (OP) foi implantado pioneiramente na Prefeitura de Vila Velha, nos anos 80, na primeira administração de Vasco Alves, então no PMDB. O cientista político Fernando Pignaton conta bem essa história, até porque fez parte dela. O PT fez do OP de Porto Alegre a sua marca registrada.
O modelo é centrado na realização de assembleias populares para decidir as prioridades de obras públicas nos bairros, como numa democracia direta, reduzindo o poder da Câmara de Vereadores e aumentando a representatividade popular.
Muitas administrações de outros partidos, além do PT, adotaram o OP, inclusive em Vitória, onde foi chamado de Orçamento Popular.
A adoção do Planejamento Estratégico e da Agenda 21 Local nos municípios, depois da Conferência Rio 92, reconfigurou o modelo de OP, com a introdução de técnicas modernas de gerenciamento adaptadas da administração de empresas, tais como a construção de cenários, análise SWOT, administração por objetivos e por projeto. Para alguns, o modelo “gerencial” é oposto ideológico ao modelo “popular”; para outros, trata-se de uma evolução metodológica.
Com a difusão do conceito de “governança”, tanto nas empresas privadas quanto na administração pública, a busca de eficiência, produtividade e qualidade nas organizações e nas comunidades humanas passa a se dar em três níveis: institucional; gerencial e programático.
O nível institucional é formado pela estrutura normativa e jurídica de poder. O nível gerencial é formado pelo conjunto de rotinas e procedimentos do processo decisório, e o nível programático é formado pelas políticas e programas desenvolvidos.
O aperfeiçoamento da governança e a qualidade do governo pode se dar pela introdução de inovações nos três níveis.
Como mudanças institucionais são complexas e difíceis de implementar – reforma tributária ou voto distrital, por exemplo –, temos que pensar em inovações no modelo de gestão e no programa de governo, que devem ser compatíveis com a estrutura institucional e jurídica vigentes.
Os investimentos ou obras públicas na cidade são de dois tipos: de manutenção e estruturantes. Os investimentos de manutenção são reparos nas vias e equipamentos públicos, reformas, paisagismo e sinalização, mobiliário urbano, enfim, a zeladoria da cidade.
Acho que a descentralização pelas administrações regionais, com os “prefeitinhos” em conjunto com um conselho comunitário, com liderança e grande protagonismo dos vereadores, deve cuidar com autonomia da zeladoria, dos investimentos de manutenção.
A intermediação política das demandas na zeladoria prejudica a manutenção e a vida na cidade. Os sete prefeitinhos de Vitória, na minha gestão, tinham em média 300 demandas por mês e uma quota financeira para atender, através de um contrato guarda-chuva com uma empresa terceirizada. O prefeito recebia apenas os relatórios mensais dos atendimentos realizados e concentrava sua atenção nas demandas não atendidas.
Já os projetos estruturantes são aqueles financiados com operações de crédito em Bancos oficiais tais como BNDES, Caixa e BID, ou que contem com parcerias privadas e operações financeiras através do mercado de capitais.
O Projeto Terra, voltado para o combate à pobreza urbana em 15 poligonais com ocupação desordenada e infraestrutura precária em Vitória, foi um exemplo importante deste tipo de projeto estruturante.
A governança local é decisiva para a execução de intervenções estruturantes. Uma comissão de moradores eleita acompanha todas as fases do projeto. Na poligonal 11, região de Andorinhas e Mangue Seco, com financiamento do BID, foram realizadas assembleias com mais de mil moradores para aprovar os projetos.
É um erro separar técnica e política. Tecnocratas arrogantes não têm paciência para o diálogo e o convencimento. Populistas despreparados não se interessam pela análise técnica das possibilidades e alternativas.
Modelos de gestão modernos e eficientes constroem estruturas de governança com ferramentas técnicas e políticas, numa combinação capaz de gerar transformações em favor da população, criando um cenário de prosperidade. Já mostramos que isso é possível.
